大众网·海报新闻记者 李娜娜 东营报道

　　7月21日，东营市公布政府规章《东营市行政规范性文件制定和监督管理规定》（以下简称《规定》），该《规定》自2020年9月1日起施行，这标志着东营市行政规范性文件的制定和监督管理步入法治化轨道。据悉，东营市是全省首家出台行政规范性文件制定和监督管理专门规定的地市，这在全国设区的市也走在前列。

　　《规定》一方面将国家和省近年来关于行政规范性文件制定和监督管理的一系列要求制度化、法定化，另一方面，坚持问题导向、目标导向，积极探索创新，推动行政规范性文件制定和监督管理工作创新发展。《规定》的制度创新和亮点主要有：

　　明确行政规范性文件适用的公文种类、列明行政管理事项类别。为解决漏审漏登问题，实现合法性审核全覆盖，做到应审尽审。结合行政规范性文件行政管理性、普遍适用性、反复适用性和社会公开性的部分特点，《规定》明确行政规范性文件可以使用决定、意见、通知等公文种类。同时，为了便于部门准确把握和认定行政规范性文件，更好地与其他政策文件相区分，《规定》除了以内容为标准认定行政规范性文件以外，与权责清单制度相衔接，首次明确行政管理事项的类别：即政策文件内容涉及行政确认、行政登记、行政收费、行政给付、行政奖励等行政管理事项的，应当纳入行政规范性文件管理。

　　严控发文数量，提高文件质量。为了落实精文减会要求、防止为了发文而发文，《规定》采取以下几项措施：一是规范发文主体。严格制定主体清单制度，明确行政机关的内设机构以及临时性机构、议事协调机构等不得以本机构名义制定、发布行政规范性文件。二是提高文件质量。要求行政规范性文件应当有明确的制度、措施和程序等实质内容，不得制定没有实质内容的行政规范性文件。法律法规规章或者上级文件已经做出明确规定且仍然使用的，不得制定内容重复的行政规范性文件。三是实行计划管理。实行行政规范性文件年度制定计划制度，并与政府年度立法计划相协调。在本市范围内统筹立法决策、行政决策的关系，将能够立法、适合立法解决的问题交由立法解决，充分发挥政府立法的作用，同时落实《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》(中法办发〔2019〕10号)提出的“严格控制城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护领域行政规范性文件数量”要求。

　　落实“开门决策”，强化向社会公开征求意见。为扩大行政规范性文件制定过程中的公众参与度，提高决策透明度，《规定》以向社会公开征求意见为原则，不公开为例外（依法需要保密的外），要求起草单位通过政府门户网站公开征求意见专栏、官方微信公众号等便于公众知晓的方式，公布行政规范性文件草案及起草说明等材料。公开征求意见的期限不少于10日。同时，根据《优化营商环境条例》规定，要求涉及企业等市场主体经济活动的征求意见期限不少于30日。

　　严格合法性审核制度，进一步规范审核程序。合法性审核是从源头上预防违法文件出台，保证文件合法有效的重要措施。为建立“程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效”的合法性审核机制，《规定》采取以下措施：一是规范审核程序。《规定》明确，市、县区人民政府行政规范性文件在提交本级人民政府集体审议前，应当报送同级司法行政部门进行审核，不得以征求意见、会签、参加会议审议等方式代替合法性审核。二是明确审核职责。主要是围绕制定主体、权限、内容、程序等方面进行审核，确保文件合法有效。三是强化审核责任。包括未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议；审核机构未严格履行审核职责或者未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依法依规追究有关责任人员的责任等。

　　建立评估报告制度，推动制度优势转化为治理效能。为加强对行政规范性文件实施情况的监督检查，推动政策措施落地落实，《规定》明确市、县区政府行政规范性文件应当在公布实施满一年后的三个月内，由起草或者主要实施部门对执行情况、实施效果、存在问题和建议等进行调查研究和综合评估，并将评估结果报告本级人民政府，同时抄送同级司法行政部门。同时，为落实《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》(中法办发〔2019〕10号)要求，《规定》明确，市、县区司法行政部门每年至少选取一类行政管理事项或者某一领域，组织开展行政规范性文件实施后评估工作。评估结果向社会公布，并与行政规范性文件的修改或者废止相衔接。

　　突出对企业等市场主体的尊重和保护，持续优化营商环境。为畅通企业诉求渠道，《规定》从拟定行政规范性文件制定计划时、行政规范性文件调研起草过程中、文件出台后解读宣传等三个方面对企业参与政府制度建设作了规定，保障企业等市场主体在制度建设中的参与权、表达权和监督权，努力打造诚信法治的社会生态。

　　妥善处理合法性审核与公平竞争审查的关系，防止违法排除、限制竞争。根据《优化营商环境条例》，公平竞争审查与合法性审查并列，但对政府行政规范性文件，该项制度没有像合法性审核一样，由独立于起草部门的相对中立的法制机构进行审核把关。参照省里做法，《规定》将公平竞争审查作为合法性审核的前置程序，以部门自查为主，必要时可以征求同级监督管理部门的意见，并形成公平竞争审查书面结论，确保本市出台的行政规范性文件不违法排除、限制竞争。

　　另外，《规定》将全市近年来创新的行政规范性文件目录化管理做法予以法定化。司法行政部门根据行政规范性文件有效期管理及清理情况，及时公布现行有效的行政规范性文件目录。未列入目录的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。