广饶大王镇扩权：　从“脚大鞋小”到“脚实鞋松”

　　大王镇门口写有荣誉与目标。强镇扩权亦为其打开了“一扇门”

　　被誉为“山东经济第一镇”的东营市大王镇，在高速发展中也曾陷入“镇级权限”掣肘的困境之中。“强镇扩权”试点为其打开了一扇门。试点在一定程度解开了行政管理体制的束缚，也赋予了该镇原本不具备的“城市职能”，这让大王镇发展活力逐步释放的同时，感受到了事权突增的压力。从“脚大鞋小”到“脚实鞋松”——改革和试点仍在路上，寻找那最合脚的鞋子。

　　文/图记者梁赓

　　脚大鞋小

　　贾慧英最近在“啃”就业相关的政策。她必须把这些条文记得更清楚——面对办理业务的居民时，她能显得更专业些。

　　2012年起，这位大王镇人力资源和社会保障所的工作人员，坐进了大王镇投资350多万元建成的便民服务中心办公。此前，这位普通乡镇工作人员，工作只是负责劳动力转移、人才统计、转发通知等相对简单的业务。

　　如今，她则要接触“职业介绍与指导”、“劳动合同备案”和“劳动监察执法”等新鲜的业务，于是她总在下班时间“补课”。

　　她所说的“新权”，主要指的是县里下放而来、与劳动保障相关的权限，如今他们已能自主行使。

　　2010年，中央编办会同有关部门在全国13个省份选择25个经济发达镇进行第一批“强镇扩权”的试点，大王镇成为了山东唯一入选的乡镇。

　　2012年，108项县级管理权限分两批下放到了大王镇。

　　贾慧英办公所在的大王镇便民服务中心，也是镇上为了承接县级管理权限，强化公共服务职能所建。在这里，镇上的居民也享受到了城市里常见的“一站式服务”。

　　在大王镇，还可以找到与传统农业乡镇不一样的“城市”元素。

　　农行、工商银行、中国银行，东营市商业银行等罕见地纷纷进驻这个乡镇。居民看病甚至可以抬脚来到东营市第二人民医院——全省唯一一所坐落在乡镇的市级医院。大王经济开发区也是全省第一个在乡镇设立的省级经济开发区。

　　公开资料显示，大王镇常住人口达到了15.7万人，辖区内拥有规模以上企业106家，全国500强企业4家、中国制造业500强5家，上市公司3家，年销售收入过百亿的企业5家。2011年工业销售收入突破千亿元，成为山东“首个千亿镇”。“山东人口大镇很少，5万人以上就是大镇”，山东省社科院省情研究中心助理研究员徐光平对本报记者表示，扩权之前，大王镇从经济体量、人口等方面考量，在省内已属绝对“大镇”。

　　“试点扩权有利于探索打破原有乡镇体制的束缚，一定程度上破解其‘脚大鞋小’的困惑”。

　　山东省编办市县处的工作人员告诉本报记者，“试点是为了探索适合小城镇发展要求的模式，在体制和机制上，如何能够创新，进一步激发小城镇发展的动力和活力，促进其发展。”

　　“割肉”扶持？

　　本报记者在《关于大王镇行政管理体制改革试点的实施意见》中看到，强镇扩权改革中，大王镇设立了7个事业单位（农业综合服务中心、文化综合服务中心、便民服务中心、环保安全生产服务中心、市政环卫绿化中心、计划生育服务中心、投资服务中心）。

　　同时，大王镇还设立了城管、环保、安监、公安四个分局，提高城镇管理水平，乡镇的运营也有了些城市管理的味道。

　　只是，管理需要权力。目前的法律法规规定，审批权和处罚权，都是在县一级以上人民政府，乡镇并没有这个权限。

　　大王镇党委秘书张锋就曾表示，乡镇向城镇化转变中，民生工程、市政建设、城市管理、生态环境整治处处需要投入，可现有乡镇管理体制却是一道无形的障碍。“乡镇需要发展，政府在管理过程中确实需要一些权力来配套，如果没有这些权限，没法进行管理。”山东省编办市县处的工作人员告诉本报记者。

　　大王镇政府的官员也告诉本报记者，县级管理权限的下放，正是通过县直部门、单位与大王镇政府或者其派出机构签订《委托协议书》、《授权协议书》，将管理权限下放过来。

　　在权力下放的过程中，一些关系也在渐渐“捋顺”。例如，派出机构和大王镇之间的关系。

　　县里和垂直管理部门派驻在大王镇的机构，都接受大王镇党委、政府统一指导和协调，对其考核实行“条块结合、以镇为主”的办法，其主要负责人的任免和调整，镇党委都“能说上话”。

　　“比如原来司法所任命一个所长，那司法局说了就算，现在任命就得问问我们镇党委同意吧。”大王镇一位官员对本报记者表示，镇党委影响力扩大同时，双方还有着密切的联动机制，避免多头执法，保障执法工作顺利和高效开展。

　　按照目前行政管理体制，乡镇没有独立财权，其税收大部分被上级政府“抽走”。

　　据《经济观察报》的报道，尽管大王镇连续30年保持东营市“纳税第一镇”的地位，“强镇扩权”改革前一年上交税收可达三亿多元，却只能返回七八千万元的可支配财政。“强镇扩权”也给大王镇提供了远超一般乡镇的“财权”。

　　从2012年开始，以2011年大王镇财政上缴额度为基数，在大王镇境内实现的县及县以下税收超收部分由大王镇财政全额留成，基数一定5年不变。除此之外，上缴省市税费也按比例返还。由此，大王镇可支配资金每年将至少增加1亿多元。

　　这样财权的下放，某种程度上会影响县里面的财政收入。有人比喻，这是县财政“割肉”扶持。

　　对于这样的说法，广饶县的一位官员对本报记者表示，问题要从长远来看，“大王镇财权的扩大用于进一步发展，这对就业机会的创造，以及周边经济的带动作用，都是十分积极的。”

　　大鞋困惑

　　数日之前，大王镇分管环保安监工作的副镇长宋效光找到镇长赵军元，汇报的主题是权力下放之后，困难从“脚大鞋小”，变成了鞋子变大之后的“脚实鞋松”问题。

　　宋效光说：“现在存在问题，专业执法人员，具有专业知识的工作人员太少。暂存在执法过程中取证不是很规范，特别是一些执法的程序上，把握上，由于我们专业受限，在实际运行过程中还有不足。”

　　大王镇建筑工程质量监督办公室主任刘海防在接受《山东新闻联播》采访时则表示，如今40岁的他又重新拿起书本，学习专业知识，“原来只是陪同、配合县这一级来执法，现在转变到我们自己去干，这些牵扯到工程质量安全，专业性特别强，所以现在我们必须去充电。”

　　2012年8月广饶县公安局大王分局成立。原来（派出所）的重点工作，就是110的接出警、办理治安案件以及安全防范和服务群众。现在则下设了指挥中心、刑警队、治安队、法制队、交巡警队等等，职责范围有了很大拓展。“从业务覆盖的面上比原来多了，可警力不足的情况比较突出。”广饶县公安局大王分局局长王忠亮对本报记者表示，现在该局正式民警仅有17人，为了日常工作，只能聘用一部分协警开展工作。

　　而环保分局、安监分局、城管分局则正式在编的人员也稀缺，因人员配备不到位，下放的权限尚不能全面独立行使。

　　从改革试点开始，广饶县编办就开始对下放权限实际操作情况进行调研。

　　公开的资料显示，在大王镇承接的108项县级权限中，承接较好的有城市管理、劳动保障、规划建设、水利等4个方面，落实较好的权限有36项，其他承接落实的不够到位。

　　针对“强镇扩权”试点中遇到的这种情况，广饶县编办主任郭敏就指出，应根据大王镇经济社会发展需要、权限事项促进作用大小情况、大王镇干部队伍情况以及权限承接能力，依法、合理调整权限事项或权限下放方式，“应下放的继续下放，应收回的予以收回”。

　　省编办有关负责人则表示，“要首先由试点镇提出下放什么，充分尊重试点镇的意见，不能县直部门想放就放，不想放就不放。”

　　“弱势”镇域

　　改革试点至今，大王镇官员们对“强镇扩权”还保持“低调”，“牵扯政策性的东西比较多，现在还处于摸着石头过河的阶段，说多了未必好”。“行政体制改革试点，旨在通过体制和机制的改革，释放发展活力，而这又涉及很多方面，所以亦是一项综合试点。”省编办的工作人员则对本报记者表示，重点是扩权，而“扩权强镇”语境中，扩权对强镇有很大的促进作用，而扩权是否能强镇，之间的必然联系尚需进一步观察，“扩权只是一种手段，真正强镇才是目的，镇里实力强了各项事业才能更好地发展。”

　　经济发达镇行政管理体制改革试点领域，山东省除了全国试点的广饶县大王镇，同时还有7个省经济发达镇行政管理体制改革试点镇，分别是桓台县马桥镇、滕州市滨湖镇、莱州市沙河镇、寿光市羊口镇、荣成市成山镇、莒南县大店镇、邹平县长山镇。

　　有资料显示，试点至今县级政府共下放8个试点镇具体管理权限554项。2013年，8个试点镇镇域生产总值实现656.43亿元，同比增长13.3%；公共预算收入实现33.03亿元，同比增长59.68%；农民人均纯收入平均达到1.28万元，同比增长16.09%。“山东省乡镇发展中，县域经济和镇域经济发展并不平衡”，山东省社科院省情研究中心助理研究员徐光平对本报记者表示，山东全国百强县有不少，但是“强镇很少”，且“排名不好”。

　　强如大王镇，却也难在全国“数得着”。

　　2月19日，大王镇2014年经济工作会议上，该镇党委书记王国文表示，要抓住“强镇扩权”的机遇，完成到2015年实现经济总量翻一番，再造一个新大王，进入全国强镇的目标。“广东的镇域经济就比县域经济发展快，镇域经济是县域经济一个重要组成部分，县域经济若没有镇域经济强力的支撑，县域经济也很难做到可持续发展。”省编办的工作人员告诉本报记者，镇作为一个独立的经济单元来说，现在还是残缺不全的，镇域经济的独立性，包括它的权利，也都受到一定限制，镇域发展好了，可以带动县域经济的发展更顺畅。

　　2012年底，山东有113个乡、1094个镇，乡镇数量1207个。

　　徐光平说，“镇和农村连接最紧密，直接领导农村，镇域经济发展好了，对带动新农村发展，亦有实际意义。”

　　近日，山东省确定在继续推进广饶县大王镇等8个镇试点的基础上，综合考虑经济总量、人口和地域面积、产业特色、发展潜力等因素，在全省再选择章丘市刁镇等12个经济发达镇列入改革试点范围。

　　试点的扩大，改革的深化仍在路上，寻找那最合适的鞋子。