山东：国有景区改革箭在弦上

　　2014年12月，山东省人民政府公布《关于贯彻落实国发〔2014〕31号文件促进旅游业改革发展的实施意见》，提出“到2017年，全省重点国有旅游景区基本实现所有权、管理权、经营权分离。建立所有权归国家所有、行政管理权由景区管委会负责、经营权由企业承担的管理运作模式。”

　　前不久，山东省旅游局提出要求，各市、各县(市、区)必须要有国有4A级以上景区改革的时间表。最起码要实现政企分开、管理和经营要分开。以后要走混合经济的路子，引进战略投资者，上市融资。

　　笔者了解到，山东很多国有景区已经开始甚至完成改革。在专家看来，国有景区改革是箭在弦上不得不发，而要实现改革预期，则需区别对待，分类推进。

　　箭在弦上

　　在山东旅游职业学院党委书记陈国忠看来，国有景区原来的体制机制有三个弊端：一是管委会强化了行政色彩，强化了官本位意识；二是国有景区管理在很大程度上相较民营景区缺乏经营活力，包括管理者和经营者都缺乏主动性、积极性；三是原有的国有景区大部分都是历史文化遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园，属于国有资产，国有资产的价值很难评估，尤其是历史文化资产，文化含量很高，但是如何用金融的手段来衡量，很难，这就导致改制门槛很高，所有制问题的门槛很难跨过。“所有制是最难解决的。”陈国忠说。

　　而国有景区改革有三个不得不直面的现实，陈国忠说，一是旅游业未来的方向是综合化，旅游企业要综合发展，需要形成吃、住、行、游、购、娱以及其他要素整合的产业要素构建模式。国有景区现有的所有制模式没法解决，需要形成新的所有制模式和经营模式，找到入口和出口；二是国有资产，特别是旅游景区，政府财政不可能再大规模地支持，要形成一种新的发展模式，必须通过改制构建，形成更大的规模化的、市场化的投融资平台；三是被逼改革，旅游企业投资已经多元化，民营景区的投入越来越多，很多国有景区面临生死抉择，不改的话，死路一条。

　　毕马威（中国）管理咨询经理王志认为，国有景区的机制体制需要改革，以前哪怕盖个公共厕所都要层层审批，不适应市场。国有景区所有权、管理权和经营权分开，更多的是从运营的层面来讲，首先说景区的所有权是国家的，然后由管委会管理，管委会在下面设一个公司。一些景区的管委会一是没有权，二是没有钱，其实，最终大的决策都归行政部门，也不能自己投资建设，也不能自己融资，景区主动性也比较欠缺。

　　山东大学旅游系副教授王晨光表示，景区观光的色彩在淡化，作为旅游核心吸引物的功能在弱化，目的地旅游成为新常态，国有景区几十年不变样，总是板着面孔，一副游客爱来不来的样子，会被市场逐渐淘汰。“国有景区仍旧高度依赖资源，而不是产品，其深刻的文化内涵，游客体验不到，而方特等新景区以游客为导向，注重产品设计，游客参与度高。这导致多年来国有景区不温不火，主体地位下降，而民营景区发展快，水平高。”

　　王晨光说，国有景区之所以原地踏步，是因为“管委会主任首先把自己作为官员，强化了自己作为政府的角色，而不是市场角色。”

　　先行先试

　　事实上，近几年，山东已经有部分景区迈出了三权分离的改革步伐。

　　山东蒙山景区已实行三权分离，所有权归管委会，管理权由蒙山几家林场和经营公司共同掌握，经营权交由企业独立经营。蒙山旅游区管委会主任解东说，国有景区实行“三权分离”后，政府可以扔掉持续投资的包袱，景区也可以摆脱政府管理僵化、脱离市场的弊端。比如，蒙山云蒙景区在政府管理的16年间，总投资不过六七千万元，2009年至今交给民企运营后，累计投入已近2亿元。

　　据了解，山东滨州无棣县“四大景区”中已有国家4A级黄河岛景区、贝壳堤岛景区和国家3A级碣石古桑景区分别由黄河文化产业集团、正海集团、汇泰集团3家民营企业经营或主导经营，实现了真正意义上的市场配置旅游资源。

　　滨州无棣旅游局局长马云忠介绍，政府和企业双方签订协议，规定管理权和经营权，及企业投入金额。政府控制规划，一般由县旅游局制定。政府对景区的管理权通过入股景区实现，有的以县政府名义持股，有的以乡镇政府的名义入股。企业独立经营，管理景区的人、财、物，实际上是企业租赁经营，一些重大活动还是按照县里的要求和镇里的要求去举办，如祭山活动、文化活动等，都需要政府扶持。

　　马云忠认为，景区的经营交给企业后更有活力了，“碣石山以前投入很少，乡镇没有那么多财力，企业经营之后投入要多，投入两三千万元了。运营贝壳堤的企业已经投入三四千万元了。”

　　据报道，青岛市按照“政府主导、政企分开、市场运作”的原则，推进崂山风景区管理体制的改革。崂山风景区组建成立青岛崂山旅游集团有限公司，下设6个子公司。集团公司严格区分景区保护性资源和经营性资源的界限，实现了经营性资源所有权和经营权分离。烟台海阳招虎山景区，引入社会资本进行开发建设，共同管理，盘活了国有资本，推动了景区升级。目前，整个烟台市企业化经营的旅游景区有30处，占全部A级景区的比例达65%。

　　分类推进

　　陈国忠认为，山东省政府出台的意见会加快国有景区改革的进程，一是必须要改，二是必须要构建。前后两个推力，构建混合经营模式。可以先急后缓，先易后难，先选择几个好做的景区尝试，有的可以采取断崖式的，有的采取渐进式的，如多元混合，以国有为主。故宫很成功，本身保留了世界遗产管理的主要职能，但是旅游购物在全国发展是最快的，这样既保持国有体制，又保护文化遗产资源，是一条多元化发展的路子。

　　陈国忠同时强调，国有景区改革要区别对待，分类推进，“经济发展到了深水区，不是一个公式能解决所有问题的。全国都一刀切，都拿同一个模式，看来不行。现阶段最紧要的，是从试点开始，分类推进，允许各自的情况。泰山和三孔是世界文化遗产，要稳中求进。蒙山产权制度多元化，既有国有林场、国家地质公园，又有集体资产，还有一部分股份制。龟蒙景区，保持国有景区主体不变，高度融合当地集体土地的潜力，通过农民承包权转让实现土地流转，适当吸收股份制企业的活力。沂蒙人家投资一千万元，第一年就盈利七八百万元，效益非常好。”

　　王志表示，首要任务是对国有景区的资本进行股份制改造，“国有景区的资产也要采取现代化资本管理方式，国家可以持股，非国有资本可以入股，政府下面设立一个公司，持有股权，去运作，加入非国有资本。国家持股肯定不会少于51%，这样国有资本的规模会越来越大。要搞好国有资本和非国有资本的关系。目前，国有资产要首先确权，要完善登记制度，还要资产评估，然后再进入资本化运作的链条。”

　　王晨光指出，国有景区改革需要去行政化，将公益服务放在首位，“5A、4A大都是国有景区，应该改革，适应市场，但也要考虑国有景区多是自然文化遗产，首要的任务是公益服务，提供公共产品，而不是经营。同时，要防范从加强景区经营主体的角度，强化行政色彩，这样可能会离改革越来越远。”

　　有业内人士透露，不少知名的国有景区都是自然、文化遗产，或是国家级、省级文物保护单位，改革还要遵守相关的法律。此外，经营权的剥离可能会触及一些既得利益，“有些景区的管理者要保住自己的帽子和位子，而一些景区本身是地方政府的小金库。”