存款保险制度：撬动中国金融改革的战略支点

　　聂伟柱

　　人民银行上海总部副主任凌涛近日在2013陆家嘴论坛（官方站）新闻发布会上表示，人民银行会继续会同有关部门进一步深入开展调研，加快推进存款保险制度的立法。同时积极做好这项制度出台的各项准备工作。

　　这是监管层再一次就推进存款保险制度出台明确表态。在金融改革多点推进、千头万绪的大背景下，存款保险制度就是投向金融改革池子里的一枚石子，同时更是撬动多项金融改革的战略“支点”。

　　撬动金融改革的支点

　　在谈存款保险之前，让我们先看看中国金融领域长期存在的一些困境：

　　小微企业贷款难。尽管监管机构三令五申，商业银行要加大对小微企业的支持力度，但时至今日，小微企业融资难仍然普遍存在。更有甚者，2012年~2013年间，房地产、政府融资平台对资金的渴求日益强烈，挤压效应下，小微企业贷款难演变为贷款难、贷款贵。

　　民间资本进入金融业，特别是银行业困难重重。从1979年至2012年30多年间，我国银行业人民币信贷余额从2040亿元增加到63万亿元；资产总量从1978年的1512亿元增长到现在130多万亿元。但银行业的国有控股体制，却没有改变。目前，大型国有银行与政府控股的商业银行占商业银行资产总规模的95%，民营银行仅占5%。

　　金融“异化”明显加剧，以理财产品、信托、民间借贷等为代表的影子银行规模迅速扩大。根据澳新银行大中华区首席经济师刘利刚的预计，中国的影子银行规模大约为15万亿～17万亿。广发证券的研究报告则估计，中国影子银行规模在30万亿的水平。规模庞大的影子银行潜藏着巨大的系统性风险，有可能是影响金融稳定的一颗“炸弹”。

　　在整个金融层面，包括利率市场化、汇率市场化、资本项目可兑换等多项重大的金融改革，从启动至今，已持续了十几年，但仍然任重而道远。

　　而建立存款保险制度可以成为推动上述一系列改革的主要抓手。

　　举例而言，推进利率市场化，各界最大的担心在于，农信社等实力较弱的金融机构难以承受改革的阵痛。一旦有农信社倒闭，将影响到成千上万储户的存款安全，危及金融稳定。存款保险制度如若建立，不但解决了储户资金安全的难题，同时也让金融机构的优胜劣汰成为可能。而优胜劣汰的竞争机制，是保证金融机构健康、稳健的关键。

　　再例如，村镇银行、小贷公司等中小金融机构是民间资本进入金融业的主要渠道，存款保险制度的建立，将为村镇银行、小贷公司带来强有力的安全保障。在没有存款保险的情况下，政府隐性担保往往更倾向于国有银行和大型银行，储户也倾向于在国有银行存款。

　　破题小微企业融资难亦是同理。当存款保险制度建立、利率市场化以后，银行给大中型企业发放贷款收益将下降。生存压力下，银行想维持较好的收益，就必须寻找定价更高的客户，这时可以承受较高定价的中小微企业，将成为银行争抢的客户。

　　此外，对于一国而言，资本项目可兑换需要四大条件，即宏观经济的稳定、金融监管的完善、外汇储备的充足、金融机构的稳健。其中，金融机构的稳健，又与存款保险制度，与金融机构的退出机制息息相关。

　　基于此，当下推进金融改革的一条主逻辑开始清晰：以建立存款保险制度为突破口，形成金融机构的退出机制，撬动利率市场化、资本项目可兑换等改革，进而从根本上解决小微企业贷款难等长期存在的金融难题。

　　变“隐性”为“显性”

　　中国一直没有建立存款保险制度，但却存在以政府兜底为特征的“隐性”存款保险制度。即商业银行的存款获得政府背书，是以国家信用、中央财政信用作为担保，由中央银行和地方政府承担个人债务清偿。

　　上世纪90年代中期以来，全国有几百家中小金融机构退出市场或者难以为继，主要依靠人民银行再贷款来保障存款人利益。但显然，这种救助方式不仅给财政带来沉重负担，而且导致了中央银行货币政策目标扭曲的问题。

　　与此同时，这种隐性的存款保险，处置有问题金融机构时缺乏统一的法律制度规范，使得风险处置效率远低于建立了显性存款保险制度的国家。

　　鉴于隐性存款保险的种种弊端，建立显性的存款保险制度显得尤为必要。实施显性存款保险制度后，通过动用存款保险基金，可以在对存款人提供保护的情况下，快速处置已经或者可能发生信用危机并严重影响存款人利益的民营金融机构，同时快速稳定和恢复公众信心，防范个别民营金融机构退出市场引发“羊群效应”。

　　凌涛亦称，现在就是要建立一个显性的存款保险制度，加强对存款的保护，明确金融机构在经营失败时的风险补偿和成本分摊机制。这样有利于强化市场约束，促进形成市场化的风险防范和处置机制、维护金融稳定的长效机制。当然也可以进一步加快面向“三农”和小微的中小银行机构重要改革，提供配套的条件和制度保障。

　　事实上，进入2013年，央行已经通过多种渠道表达了加快建立存款保险制度的愿望。就在6月上旬，央行还在其《2013年中国金融稳定报告》中提出，加快存款保险制度建设，改善金融机构发展环境。

　　今年5月，国务院同意并转发了国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出“推进制定存款保险制度实施方案”。需要指出的是，上述意见提到的改革任务，都是当年能够实施或者能够启动的改革事项，换句话说，“推进制定存款保险制度实施方案”这一政策诉求将肯定在2013年落地。

　　从当下时点来看，一方面，存款保险制度已酝酿多年，理论准备已然成熟；另一方面，中国经济增长将更多地依靠改革红利，存款保险制度恰恰可以成为金融改革的突破口。这两个因素都有同一个指向，即目前已进入推进存款保险制度的时间窗口，建立存款保险制度刻不容缓。

　　事实上，作为存款保险的主要推动机构，央行也认为，当前，建立存款保险制度的各方面条件已经具备，实施方案经过反复研究和论证，各方面已形成共识，可择机出台并组织实施。