地方债设立天花板 遏制地方政府盲目负债

　　柏可林 摄

　　负债累累的地方财政迎来“及时雨”。

　　日前，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》(以下简称《议案》)的决议。根据《议案》，2015年中国地方政府债务限额锁定16万亿元，预计债务率为86%。

　　对此，有业内人士表示，这意味着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理，为地方政府举借债务设立了“天花板”。

　　设置限额

　　随着地方债风险不断暴露，实现对地方债的合理管控迫在眉睫。据记者了解，此次获批的2015年16万亿元地方政府债务限额，实际就是目前地方政府负有偿还责任的债务。该限额由两部分构成，一是截至2014年底的全国地方政府债务余额为15.4万亿元，二是今年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元。

　　财政部部长楼继伟向全国人大常委会作说明时表示，对在建项目后续贷款中需要纳入地方政府债务的，由地方在2015年末地方政府债务余额16万亿元内调整结构解决，从2016年起，在建项目后续融资需求在确定每年新增地方政府债务限额时统筹考虑。

　　业内分析人士认为，本次地方债限额管理制度的启动，结合地方政府债务风险评估和预警等机制的建立，将对地方债务实现有效的“闸口管理”，利于在总量上约束地方债规模的扩大，对新增债务规模进行量化控制，有利于进一步化解地方债风险。

　　“国务院将地方政府存量债务纳入限额管理并报请全国人大批准，释放出更严格加强地方政府债务管理的积极信号。今后地方政府举债将被置于法律和制度的严格监管下。”宏观经济分析师陈宇炎在接受《国际金融报》记者采访时表示，“政府借钱搞经济是必要的，但关键要借得明白，不能是笔糊涂账。”陈宇炎建议，要将政府性债务作为重大事项列入人大常态化监督的一部分，增加政府债务预算报告，同时完善政府债务披露制度，只有阳光举债才能堵住背后的漏洞。

　　今年以来，中国经济下行压力增大，地方债成为备受市场担忧的系统性风险之一。此次《议案》明确将债务率不超过100%作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。楼继伟表示，预计2015年末，全国地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控，但也有个别地区债务风险较高。

　　“86%的债务率虽未达警戒线，但不乏有地方债务率远超过100%，风险不容忽视。”财政部财政科学研究所所长刘尚希表示，要警惕平均数背后掩盖的地区差异，重点梳理甄别高债务率地区，提早化解风险。

　　针对地方政府举债缺乏制度规范，举债形式多样、程序不透明、违法担保和资金使用脱离预算管理等突出问题，全国人民代表大会财政经济委员会提出四点建议：一、建立向人大报告地方政府债务的制度，二、建立健全公开透明的风险防控指标体系和考核问责机制，三、建立对违反规定的地方和个人的问责机制，四、加快推进财政体制改革，积极推进地方政府和部门编制三年中期财政规划等措施。

　　甄别控制

　　从公布的数据来看，政府兜底的债务规模从2013年半年末的10.89万亿上升到15.4万亿，增长41.4%。一年半的时间地方债增长4.51万亿，而2015年全年仅批准新增6000亿。地方债务控制力度明显增强。

　　就2013年到2014年底地方债激增问题，上海财经大学教授郑春荣认为，主要原因是部分或有债务转成了直接债务。地方政府可能在2013年债务审计时，隐瞒了部分债务，未纳入统计，在2014年的债务甄别中，这些债务被纳入统计，导致债务规模的攀升。另外，财政部允许地方政府在建项目继续融资，避免“烂尾”，也在一定程度上增加了债务规模。

　　国际评级机构穆迪9月1日指出，堆积如山的地方政府债务状况，或许才是当前最值得投资者警惕的中国经济状况。

　　穆迪在一份报告中表示，不断上升的债务水平削弱地方政府的信用评级，在土地销售不断下滑的背景下，地方政府在中国经济放缓和相关的财政收入锐减的大背景下，面临的债务信用风险也就成倍增加。

　　若包括了纳入中央政府的9.6万亿元债务，以及“其他”债务——例如铁路公司和资产管理公司的大约5.1万亿元债务，野村估计，2014年底时政府总体债务约占国内生产总值的60.8%。野村证券中国经济学家赵扬表示，按照国际标准来说，这个债务水平并不是特别巨大。

　　置换债加码

　　实现债券的顺利发行，缓解地方政府的到期债务，是此轮中央启动地方债券置换的主要目的，不过，面对庞大的地方债务，一味地增加额度似乎并不能治本，适时控制债务的规模成为下一轮解决地方债问题的一把利剑。

　　今年3月财政部下达第一批1万亿元置换债券额度，6月下达第二批1万亿元置换债券额度。8月27日，第三批地方政府置换债券靴子落地，额度再加码，达到1.2万亿。

　　市场普遍认为，进入下半年，地方政府在并不乐观的财政数字面前，承受的压力逐渐增加，对于到期的债务“借新还旧”无疑仍是一个主要渠道，而增加置换额度一定程度上可以缓解政府偿债压力。不过考虑到此前两批置换债额度下达时债券市场均出现调整，不免让人担忧超预期的置换债消息会再成为债市行情深入的“绊脚石”。

　　民生证券固定收益部分析师李奇霖指出，债务余额实行纳入限额管理，严格规范地方政府的举债行为，能够在保证地方政府负债投资的基础上，有效防范地方政府过度举债造成潜在的财政金融风险，经济的整体风险溢价降低，同时，债务结构调整暗示债务置换可能还有后续动作，在剥夺融资平台政府融资功能的过程中，部分在建项目的后续融资通过银行贷款补充。

　　从今年地方债供应总量来看，2009年-2014年，地方债年发行规模从未超过4000亿元，而今年将骤增至接近4万亿元，确实对金融机构债券配置行为产生了较大影响。据机构测算，今年新增地方债务限额6000亿元;全年已下达置换债额度3.2万亿元，实现对年内到期存量债券的全覆盖，进一步扩大的可能性极低;今年到期地方债共1714亿元，续做额度可能已含在3.2万亿元置换债之中，因此今年地方债发行上限达到3.8万亿元。

　　不过，研究机构认为，地方债供给冲击正在边际减弱。一是市场对于第三批置换债普遍已有预期;二是地方债发行推进顺利，目前已发行逾1.9万亿元，剩下额度在年内余下4个月里月平均供给不到4800亿元，低于6月的7342亿元和7月的5605亿元;三是当前大类资产重配提振债市增量需求，机构存在欠配压力，相对旺盛的需求环境，有望缓和供给的边际冲击;四是有央行[微博]流动性支持政策配合，供给造成的利率上行风险有限。

　　谈及对市场的影响，海通证券(12.83, -0.05, -0.39%)固收部表示，地方债新增巨量供给将对利率债构成冲击，短期波动难免。但长期依然向好。因为市场之前对此已有预期，且限额管理意味着政府退出对于地方政府相关债务的全面背书，利于未来打破刚兑，国债安全和避险价值将真正体现。而回购利率的下调也增加了利率债的套息价值。

　　债务偿还机制

　　今年是中国全面启动地方政府自主发行政府债券的一年，财政部部长楼继伟表示，截至7月末，全国已发行地方政府债券14288亿元。然而随着地方债发行规模的迅速扩张，地方政府所面临的还债压力也与日俱增。

　　根据审计署报道，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务中，约40%左右为融资平台举借，而约50%的资金来自于银行贷款。为了缓解地方偿债压力，减轻利息负担，优化债务结构，财政部下达了总计3.2万亿元的置换债券额度，用新债置换旧债的方式允许地方把一部分到期的高成本债务转换成低成本的地方政府债券，为地方减少利息负担超千亿元。

　　有业内人士在接受《国际金融报》记者采访时指出，目前已经进入地方债的还债高峰期，如果地方债券不能如期发行，一些地方甚至会出现违约的风险，这是中央不愿意看到的，所以要加紧督促地方债券发行。

　　但地方债券的发行却并非一帆风顺。4月16日，江苏宣布计划发行648亿元债券，期限分为3年、5年、7年和10年，5年和7年期债券额度占比超过一半。然而在4月23日，计划中的江苏省首批648亿元政府一般性债券未能如期招标。此后，地方债发行遇冷的报道更是不断见诸报端。

　　因此，为了推进地方债的发行，今年5月，财政部、中国人民银行[微博]、银监会等三部委特发文，要求各地有关部门和相关机构要高度重视采用定向承销方式发行地方债工作，而央行以定向承销方式发行地方政府债券的方式正是将地方债务纳入抵押品范围;此外，还鼓励社保基金、住房公积金等机构投资者投资地方债等，旨在提高地方债的认购热情。

　　尽管从总量控制地方债务扩张的手段绝对有必要，但不能单单依靠此方式，必须多管齐下，其中建立债务偿还机制，遏制地方政府盲目负债的冲动，从而使债务产生与债务偿还形成良性循环，逐步化解已形成的风险才是关键。

　　陈宇炎也对记者指出，地方债置换只是将债务偿还延迟，最终化解存量债务需要采取非常规的做法，比如政府拍卖存量资产等。而对新增债务的偿还则需要加快中央和地方财政间关系的调整，推进事权和支出责任相适应的财政体制改革，从根本上消除地方政府过度举债的体制弊端。